特约供稿 · 2019-05-09 16:49

3551MW!菲最高法院否决Meralco7个煤电项目PSA

前言:

2019年5月6日,菲律宾最高法庭判决,所有在2015年6月30日之后提交给电监会待批的供电协议PSA,必须重新走CSP竞标流程。这期中牵涉的重大电站项目七个,总容量约达3551MW。


本篇文字分两部分,第一部分对事件进行回顾,第二部分简要分析此次判决的借鉴和启示。


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3551MW!菲最高法院否决Meralco7个煤电项目PSA


一、事件回顾

2015年6月11日,菲律宾能源部签发《关于强制要求全国配电公司实施CSP招标PSA的通知》(编号DOE Circular No.2015-06-0008)【备注1】通知规定,为最大限度降低终端用户的用电成本,要求全国的各类配电企业【备注2】在选择发电企业签署供电协议(Power Supply Aggrement,简称PSA)前必须进行公开招标(Competitive Selection Process,简称CSP),所有具备条件的发电企业均可报价,价低者得。通知总共4页,简述核心条款如下:

1. 本通知一经发布立即生效(可以理解为2015年6月30日生效)。

2. 通知生效后120天内,既2015年10月30日,能源部和电监会发布CSP实施指南IG。

3. CSP的实施应由能源部和ERC认可的第三方(独立于配电公司)负责【备注3】。


通知发布后,各方反应不一,市场上出现了三种声音:

1.以Meralco和Aboitiz为代表的既有配电又有发电业务的公司,反对强制执行CSP。Meralco认为,配电公司是居民供电的最后一环,对终端用户的电价负有责任,配电公司主导与发电企业的议价,有利于控制购电成本。如果由第三方实施CSP,配电公司失去议价权,发电公司竞标PSA时有可能会互相串通抬价,因此不一定能降低终端用户的价格。即便要实施,也理应由配电公司负责主导招标过程。但是后来发生的事实表明,这其实是Meralco试图保护自己发电项目能签PSA的说辞罢了。

2.以SMC为代表的纯发电企业,对实施CSP持欢迎态度。SMC认为,由第三方主导实施CSP,满足条件的发电公司都有公平竞标PSA的权利,不必再担心与配电公司关联企业竞争时处于劣势;并且价低者得的原则也将使终端用户的电价降低,大众利益得到保护。

3.以Ayala为代表的其他一些发电企业,对于实施CSP是否可以降低电价持谨慎态度。Ayala认为,实施CSP和政府之前所搞的PPP没有区别,当配电公司出现需求缺口时,即便进行公开招标,在市场上能够满足适时投产的在开发项目不多【备注4】,极有可能无法形成两家或者三家以上的竞争局面,也就无从降低电价。


2015年8月12日,时任总统阿基诺三世任命Jose Vicente Salazar为ERC主席。然而,这位新上任的年轻主席不久之后就被Meralco成功游说:Meralco在向Salazar做出了利益许诺后,让其帮助MeralcoGen的电力项目能在CSP实施前签得PSA。

3551MW!菲最高法院否决Meralco7个煤电项目PSA

2015年8月12日,上任第一天的Jose Vicente Salazar(中)受到ERC高层团队的欢迎


2015年10月20日,ERC主席Salazar和四名委员签发《关于配电公司DUs实施CSP招标PSA的指导性决议案》(编号ERC Resolution No.2015-13)。《ERC2015-13号决议案》将CSP的实施日期进行延迟了四个月,使得Meralco有更多时间和关联企业签署PSA,并且规定了其他明显有利于Meralco的条款,包括:

1. CSP的生效实施日期由2015年6月30日延迟至2015年10月20日,配电公司的关联发电企业10月20日之前签署的PSA可以不经过CSP竞标流程;

2. CSP的实施主体,由之前能源部规定的第三方公司,改为配电公司

3.在电监会ERC发布正式的CSP指南(IG)之前,配电公司可以自行决定CSP的具体实施方案。

4.如果CSP招标供电协议失败两次之后,配电商可以和有兴趣的发电商直接商议签署PSA。


2015年10月27日,Salazar主导的ERC未按《能源部2015-06-008号通知》的要求,在当月发布CSP实施指南(IG)。对此,Salazar给出的理由是,最新上任的能源部长Zenaida Monsada正在国外出差,ERC不可在未经能源部开会同意的情况下发布任何政策,一切等待11月4日能源部长回国再说。但部长回国后,ERC仍未发布指南,且未做任何解释。


2016年3月15日,Salazar主导的ERC又签发《关于ERC Resolution No.2015-13号决议澄清的决议案》(编号ERC Resolution 2016-No.1),再一次将CSP的实施日期推迟到2016年4月30日,理由是在上一版《ERC 2015-13号决议案》发布后,各方提出的新问题尚未有可行的解决方案【备注5】,至此,ERC在半年之内就CSP实施两次发布决议案,使得CSP的实施日期比DOE原定的推迟了整整305天,从而为MeralcoGen的发电项目提供了充足的时间窗口。


2016年4月29日,就在CSP最终生效的前一周内,Meralco终于将关联公司的7个发电项目PSA签署完毕【备注6】,并提交 给了ERC。7个项目的情况如下:

3551MW!菲最高法院否决Meralco7个煤电项目PSA

从上表看出,这7个项目的PSA不仅电价较高总量大(合计容量3551MW),且合同期全部长达20年。如果ERC真的批复了上述7个PSA,那么Meralco未来20年的90%电力需求的供应全部占满,CSP实施与否彻底失去意义【备注7】。


2016年5月-10月,未能获取PSA份额的其他发电公司将此事公开给媒体。菲律宾民众和工商业本来就对高电价不堪忍受,事件公布后瞬间引发关注。媒体和大众将Meralco所签的7个PSAs合同称为“见不得光的午夜合同(midnight contract)”。


2016年11月8日,菲律宾消费者联合会Alyansa Para Sa Bagong Pilipinas,Inc.(简称APB)向最高法院提交一份长达34页的诉状,要求最高法禁止ERC批准Meralco的7个PSAs,并对ERC主席和四名委员发起贪污受贿和渎职调查。ABP请愿书中指责称,ERC主席Salazar和Meralco串通共谋,通过前后两次发布的《ERC2015-13号决议案》和《2016-01号决议案》推迟CSP生效日期长达305天,为Meralco及其关联公司创造时机签订高价长期PSA,20年间终端用户将为此多负担1000亿比索【备注8】。

 

2017年8月,ERC主席Jose Vicente B. Salazar被停职接受调查;10月6日,菲总统办公室签署一份21页的调查报告,正式解除Salazar的主席职务,并接受进一步司法审查。期间一同接受调查的还有ERC的四位委员,最终判定四人玩忽职守。


2018年12月,总统杜特尔特委派司法部长Agnes VST Devanadera女士出任ERC主席,以表明政府将严格依法依规做好电力行业监管工作的决心。这位司法出身的新主席在上任的第一天就表态,将把大众百姓放在首位(putting people first)。

3551MW!菲最高法院否决Meralco7个煤电项目PSA

2019年2月19日,ERC新主席Agens Devanadera(左起第五位)接待来自于社会各界的消费群体代表


2019年5月6日,菲律宾最高法庭公共信息部(PIO)表示,法院在高级副法官安东尼奥·卡皮奥(Antonio Carpio)主审下,最终批准了由APB提交的请愿书,所有2015年6月30日之后提交的PSA全部作废不予批准,重新按照CSP流程公开招标。至此,喧嚣两年半之久的“午夜合同”案终于盖棺定论。


二、对中企的启示和借鉴

菲律宾有1亿人口的菲律宾,人均装机不足0.24kw,电力需求潜力巨大;菲律宾电力行业私有化程度较深,政府只作为监管者和裁判员,行业不必依赖政府补贴和担保;尤其自2001年电改以来,菲电力行业发输配售逐步完成分离,本国电力企业达成了一种商业默契(包括发输配售各个环节),维持了较高的投资回报水平,整体来看菲电力市场的商业模式比较健康和可持续。


去年以来,由于印尼、越南、孟加拉、巴基斯坦等国家投资高峰已过(前期的激烈竞争使得短期电力需求得到充分满足),中菲关系自杜特尔特上台后持续改善,不少电力中企开始瞄向菲律宾市场,这其中既包括国家能源集团、国家电投集团(中电国际)、粤电集团(广东能源投资集团)、中海油气电集团、中节能集团、国家电网、南方电网等产业投资集团,又包括中国能建、中国电建、CMEC、中国化学、中技公司、桂东电力(西点)、勤实电力(PDV)、青岛恒顺等EPC附投资类企业等。部分企业已经有投资落地或者深度跟进的项目。


那么,中企在此次案件中可以受到什么启示和借鉴呢?粗浅分析如下:


1.此次判决并不意味7个项目全部失败,部分合规项目仍然可以通过CSP竞标获得PSAs。但是其中存在程序瑕疵的项目(例如缺少ECC和SIS),基本可以宣判死亡。根据当前电力需求的增长速度,能源部预测到2022-2023年吕宋地区的电力缺口将达到3500MW,此次判决造成的敞口将为中企带来机会。目前在推的煤电、燃机绿地项目,只要具备土地、SIS和ECC条件,正好可以把握这次机遇。海油气电集团和中国能建分别在推的两个百万千瓦级的燃机项目有望赶上这波机遇。


2. 不同于印尼孟加拉等由政府或央企主导招标的市场,菲律宾的发电项目开发并没有类似于LOI之类的确权文件,电站项目开发公司需按照市场调查—寻找土地—申请准证(例如政府支持函,能源部备案,土地性质转换,SIS和ECC等)—可研—PSA的流程自行开发项目。一般来讲,当地原始开发商先将项目推动到一定阶段,再寻找有实力的产业投资人介入,将项目最终推动到PSA签约和融资关闭【备注9】


未来趋势看,ERC将在CSP招标监管方面更为公平严格,小企业和大企业参与竞标PSA的机会均等。所以在选择合作伙伴时不必太介意合作方的体量大小,关键是团队成员的人脉和能力。菲律宾GNPower仅2-3人的团队,前期依靠自自身,中期借助国际基建基金,后期依靠大型基建基金和中国EPC的担保以及国家开发银行的贷款,成功从零开发Mariveles 660MW项目和棉兰老岛3x135MW项目,一跃成为菲律宾大型IPP之一。


3. 这次最高法的判决表明,遵纪守法是项目开发的最快路径。尤其是受人瞩目的大容量燃煤燃气机组更要小心谨慎,欲速不达;菲国法治环境较好,公民大众和NGO等组织可以利用法律对政府和资本起到监督制衡作用,无论是多么有实力的公司,在开发项目的过程中都做到遵纪守法。


备注:

【备注1】下载地址:

https://www.doe.gov.ph/sites/default/files/pdf/issuances/dc_2015-06-0008.pdf

【备注2】按照能源部2015-06-008通知的规定,适用CSP的配电企业包括以下几种:

1. 电力合作社 Electricity Cooperatives(ECs),

2.私营配电公司 Private Investor-Owned Distribution Utilities(PIODUs或PDUs),

3.地方政府国有配电公司 Local Government Unit Owned-and-Operated Distribution System/Utilities(LGUOUs),

4. 相关政府机构授以配电运营业务的多功能合作社Multi-purpose Cooperatives Duly Authorized by Appropriate Government Agencies to operate electric power system,

5.经济特区内的配电业务授权实体Entities duly authorized to operate within economic zones ,

6.其他授权配电业务的实体other duly authorized entities engaged in the distribution of electricity

【备注3】电力合作社ECs的实施还必须得到国家电气化行政委员会NEA认可。

【备注4】一般来讲,对于一个在开发的煤电绿地项目,只有确认有大概率在目标需求年份投产,才具备参与竞标PSA的资格(或者说配电公司才愿意正式谈判PSA),一是看项目是否有强大开发商(具有开发建设运营经验和财务实力的产业投资公司),二是看项目本身的成熟程度,包括土地确权,SIS和ECC等关键条件。

【备注5】各发电企业在向ERC反馈意见时,确实提出了一些实施层面的问题,诸如新能源项目是否适用CSP,旧PSA延期是否适用CSP等问题。

【备注6】7个项目总共3551MW,其中2060MW由MeralcoGen控股或者持股。


【备注7】三年之后的今天,菲最高法负责案件的审判长在对案件判决时讽刺道:“国家和人民赋予ERC监督实施CSP的权利,但是并未赋予延期CSP20年的权利。20年的CSP延期,不仅超出了ERC委员会本届委员的7年任期,还超出了下届委员会委员的再7年任期,超过了菲律宾共和国接下来三届总统的总任期(菲律宾总统任期6年,三任总统18年)

【备注8】在ABP提交给法院的文件中,关于终端用户的超额担负电费粗算如下:1.对比同期吕宋岛北部地区电力合作社EC按照CSP招标签订的PSA电价,Meralco所签署的7个电厂的PSA电价每度电高出0.4Peso;2.Meralco所签7个项目的总容量为355.1万千瓦,其中206万千瓦由MeralcoGen控股或者持股。按照年平均70%的负荷计算,每年向Meralco出售的电量至少为206万*70%*8760=126亿千瓦时。如果每度电价高于正常水平.0.4比索,意味着用户每年多负担约126*0.4=50.4亿比索的额外费用。20年的PSA算下来,用户额外承担的电费达1000亿比索的费用。这还不算煤电联动机制下,每年从印尼进口的1500万吨煤炭的超高价格,这些煤炭将在没有招标的情况下转给用户承担

【备注9】受财力和技术能力限制,当地原始小开发商往往仅能完成项目开发的前期工作,例如完成征地、土地性质转换、预可研、当地政府支持、能源部备案、并网接入许可、部分环评等,对技术和资金要求比较高的可研、PSA谈判以及融资事宜,需要产业投资人进入后才能最终完成。中企可从能源部网站上下载前期开发阶段的绿地项目清单Indicative List,从中挑选合适的项目进行接触。


不建议中资企业从0开始开发绿地项目,一是开发周期较长,不确定性较高;二是前期一些诸如“土著居民土地无覆盖”等一些“小而难”的准证根本不是外地人能处理的,外国企业尤甚。


附图:7个项目的PSA电价构成

3551MW!菲最高法院否决Meralco7个煤电项目PSA

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原文始发于微信公众号(ICLink):3551MW!菲最高法院否决Meralco7个煤电项目PSA

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